El curso de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual 26522, que cumple cuatro años desde su aprobación por el Congreso, es
realmente peculiar. Su texto permanece sin concretarse, pero el
gobierno lo invoca para operar cambios en el sistema de medios en un
marco de excepcionalidad a la propia ley, en tanto que sus detractores
acusan a la ley elogiada por los Relatores de Libertad de Expresión de
la ONU y la OEA de atentar contra la opinión libre mientras convivieron
cómodamente durante lustros con un marco normativo firmado por Jorge
Videla. Unos y otros se arrogan la representación del interés público
mientras alientan distintas variantes de concentración de la propiedad
de los medios.
A
menos que se reemplace el análisis por la consigna anabolizada de
fanatismo, el aniversario de la sanción de la ley reconoce paradojas,
cambios en la propiedad, conflictos desconocidos entre actores emergentes y viejos protagonistas del sector, y numerosas incógnitas sobre el futuro no sólo de la regulación audiovisual sino del sistema de medios en la Argentina.
Nunca
antes la sociedad había discutido tanto, y tan intensamente, sobre los
intereses y la regulación de los medios, poniendo así en entredicho su
inmaculada concepción y la ideología de objetividad e independencia a la
que tributaba el campo mediático desde hacía décadas. Nunca antes el
sistema político y el poder judicial se enredaron tanto en las reglas de
juego de los medios. La pendiente sentencia de la Corte
sobre la causa iniciada por el grupo Clarín que suspendió la aplicación
de pocos pero trascendentes artículos de la norma, le confiere a este
aniversario y al balance de lo actuado, un interés aún mayor.
La
distinción entre la ley y su aplicación resulta productiva dado que la
misma norma audiovisual podría ser aplicada de modo muy diferente según
sea el gobierno. Como la ley fue impulsada fundamental (aunque no
únicamente) por el kirchnerismo, formación política que tiene a su cargo
la primera etapa de implementación, es importante evaluar su desempeño
dado que le imprime a la ley marcas fundantes que determinarán parte de
la apropiación que pueda realizarse en la sucesión presidencial de 2015.
Para
ensayar ese balance es preciso recordar que la norma reemplaza un
decreto-ley de la dictadura militar (22285/1980) que fue, a su vez,
empeorado por numerosas modificaciones por parte de distintos gobiernos
constitucionales a partir de 1989. La ausencia de un marco normativo
estable, acorde a principios democráticos e inclusivo de demandas de
participación ciudadana motivó la preparación de proyectos de ley
durante los gobiernos de Raúl Alfonsín (1983-1989), Carlos Menem
(1989-1999) y Fernando de la Rúa (1999-2001), pero ninguno de ellos, ni
las posteriores presidencias de Eduardo Duhalde (2002-2003) y Néstor
Kirchner (2003-2007) concretó el reemplazo de la ley de radiodifusión
originada en el
decreto de Videla. La persistencia del decreto-ley retocado con cambios
que aceleraron la concentración de la propiedad del sistema audiovisual
a partir de 1989, así como la centralización de la producción en la
ciudad de Buenos Aires, tuvo como sostén la presión de los principales
actores empresariales que fueron beneficiados de una política estatal
que, históricamente, protegió un statu quo comercial y privado.
La
sanción de la ley audiovisual en 2009 es la segunda que se vota en un
régimen democrático en la historia argentina (la primera había sido en
1953). El impulso del gobierno de Cristina Fernández, entonces en su
primer mandato, se debió a una conjunción de factores: la ruptura en
2008 de las buenas relaciones que había sostenido el kirchnerismo con
Clarín, que es el principal grupo multimedios junto a Telefónica; un
contexto sudamericano en el que otros países también modificaron marcos
regulatorios en el sistema de medios; un proceso de metamorfosis
tecnológica en el que emergen otros actores que facilitan una labor de
desintermediación, lo que coloca a los medios tradicionales en una
posición inédita de pérdida progresiva del control de los flujos
informativos y de entretenimiento a escala masiva.
La
ley audiovisual no es el único indicador del cambio de políticas de
comunicación que se produjo entre el gobierno de Néstor Kirchner (que en la materia fue conservador del statu quo) y el de Cristina Fernández (que transgredió el orden heredado):
el caso Papel Prensa, el cuestionamiento a la firma Fibertel, la
gestación del Programa Fútbol para Todos, la adopción de la norma
japonesa-brasileña de televisión digital terrestre en un plan que
aspiraba inicialmente a restar abonados a la televisión por cable y
luego la sanción de la ley audiovisual son manifestaciones del cambio en
la política. Este listado sería incompleto si no mencionara el
incremento de la financiación de medios afines al gobierno con recursos
públicos a través de la publicidad oficial cuyo manejo discrecional fue
condenado por la Corte Suprema de Justicia, o si omitiera medidas que
protegen el derecho a la libertad de expresión, como la despenalización
de las figuras de calumnias e injurias en casos de interés público o la
abolición del desacato.
La
ley audiovisual (mal denominada ley de medios, ya que no regula medios
gráficos) tiene carácter inclusivo comparada con el marco regulatorio
previo, al comprender a sectores no lucrativos (cooperativas, medios
comunitarios y alternativos)
en la gestión de licencias, establecer límites a la concentración de la
propiedad, exigir a las emisoras estatales pluralismo y diversidad,
habilitar la participación de minorías políticas y sociales en los
flamantes organismos de aplicación y control y disponer cuotas de
contenidos locales e independientes. Estos objetivos no son fruto de una
lectura afiebrada de la norma; surgen de su articulado.
Como
sucede en otros países donde se debaten nuevos continentes regulatorios
para el audiovisual, las telecomunicaciones e Internet, la ley
audiovisual pone en tensión la mercantilización de los contenidos con el
interés público. Esta tensión quedó didácticamente expuesta en la
audiencia realizada en agosto por la Corte Suprema de Justicia, donde
los mejores argumentos de ambas partes fueron desplegados por expertos
que, paradójicamente, tienen escasa incidencia en la estrategia que esas
partes despliegan.
Es
cierto que la ley excluyó la posibilidad de integración de servicios
entre las telecomunicaciones y el audiovisual (exclusión reclamada por
varios grupos de medios reactivos a la ley
y negociada por fuerzas políticas de centroizquierda que apoyaron la
sanción de la ley) y que, entonces, la norma no contiene el escenario de
convergencia tecnológica que conforma un uso social cada vez más
extendido. También es cierto que no hay país en el mundo que hasta ahora
haya logrado una regulación plena y eficaz de la convergencia: la
mayoría revisa periódicamente sus normas en función de la vertiginosa
metamorfosis del sistema de medios.
Esa
circunstancia, junto a la rigidez con la que la ley contempla
respuestas frente a la concentración de la propiedad o a la
centralización geográfica de los contenidos, así como su permisiva
posición frente a señales extranjeras de contenidos que contrasta con
obligaciones estrictas para operadores locales, a juicio de este autor
demandarían mejoras y actualizaciones si el objetivo es mayor inclusión,
mejor acceso, diversidad y pluralismo.
Judicialización: de la guerra abierta al foquismo
La
ley audiovisual desde el momento de su sanción por el Congreso en
octubre de 2009 fue objeto de controversia judicial. Clarín obtuvo
tempranamente una medida cautelar que suspendió a su favor algunos
pocos, pero centrales, artículos. Recién en diciembre de 2012, el juez
Horacio Alfonso emitió un fallo avalando la constitucionalidad de los
artículos impugnados por Clarín. Esto sucedió después de que la propia
Corte Suprema amonestara a jueces y camaristas por la demora en la
consideración del caso, y al Gobierno por la modorra en la aplicación
del resto de la ley que no está objetado.
En
abril de 2013, la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial alteró
lo dispuesto en primera instancia. En una decisión favorable al Grupo
Clarín, determinó que la norma audiovisual es constitucional en los
límites fijados a la concentración de licencias abiertas (radio y
televisión) pero es inconstitucional en los límites establecidos para el
cable. Estos son impedimentos a poseer más de 24 licencias de cable o a
superar el 35% del mercado por un lado, a contar con licencia de TV
abierta y por cable en una misma zona por otro y, por último, a que el
operador de cable pueda gestionar más de una señal propia.
Así,
los camaristas introdujeron la discusión sobre la regulación del cable a
la que debe atender ahora la Corte. Esta discusión toca la médula del
sistema de medios, ya que Clarín ejerce una posición dominante en el
mercado del cable (obtenida gracias a la autorización del expresidente
Néstor Kirchner en diciembre de 2007 para que se fusionaran Cablevisión y
Multicanal). Para la Cámara, la concentración del cable es condición
necesaria para posibilitar independencia y sostenibilidad económica. El
fallo descansa en la suposición de que una mayor envergadura confiere a
las empresas de medios independencia de los gobiernos y les permite
ofrecer mejores servicios y a menores precios a sus clientes. En la
historia del cable en la Argentina, ambos supuestos se revelan falsos.
Lo
que determine la Corte excede el caso Clarín y su contienda con el
Gobierno. En efecto, si la premisa de la Cámara fuera correcta, habría
que asegurar un alto nivel de concentración para que otros actores
alcancen la sostenibilidad inherente a la libertad de expresión. Puesto
que la concentración significa que muchos recursos son capturados por
pocos actores, la premisa resulta irrealizable. A la inversa: en el caso
de los medios de comunicación, la doctrina interamericana de Derechos
Humanos plantea que disminuir la concentración es un estímulo para que
otros actores ejerzan su derecho a la comunicación. En palabras de Owen
Fiss, la libertad de expresión depende de los recursos de los que se
disponen y si éstos están concentrados la libertad de expresión del
resto, es decir el interés público, se resiente.
El
fallo de la Corte será trascendente pero no cerrará el capítulo
judicial de la ley audiovisual. El mismo pasará de la guerra abierta en
la que el grupo Clarín impugna artículos completos por un foquismo en el
que muchas decisiones de la Autoridad Federal de Servicios de
Comunicación Audiovisual (AFSCA) podrían ser objeto de litigios.
Una ley incumplida:
De la gran cantidad de artículos vigentes de la ley audiovisual, pocos registran concreción a cuatro años de su aprobación, lo que ratifica la distinción mencionada entre la ley y sus políticas de aplicación:
Incluso
parte del articulado de definiciones (algunas de las cuales reclama
actualización) es incumplido por la aplicación de la norma que realiza
el gobierno y que no garantiza el principio de igualdad ante la ley. En
particular, merece consignarse que:
-
En
el Título II, el Capítulo I no se cumple totalmente dado que el
gobierno impidió que asuma funciones uno de los representantes
designados por la oposición en el Congreso, y que según la ley (art. 14)
debe integrar la autoridad de aplicación de la norma (Autoridad Federal
de Servicios de Comunicación Audiovisual, AFSCA). Buena parte de las
funciones de AFSCA (art. 12) no se cumplen, como tampoco las del Consejo
Federal de Comunicación Audiovisual (COFECO, art. 15, Capítulo II);
-
En
el mismo Título II, el Capítulo III refiere a la Comisión Bicameral de
Promoción y Seguimiento de la Comunicación Audiovisual, que es un órgano
fundamental para evaluar el desempeño de AFSCA, velar por el
cumplimiento de las funciones públicas de los medios estatales y
proponer directores de AFSCA y al titular de la Defensoría del Público.
Pero esta Comisión Bicameral prácticamente no se reúne por decisión del
oficialismo en el Congreso e inacción de las fuerzas de oposición, carentes de políticas en la materia.
-
El
Capítulo IV del Título II, referido a la Defensoría del Público, está
en vías de cumplimentarse dada la tardía conformación de la Defensoría,
que tiene actividades de investigación que resultan interesantes y
novedosas, así como las audiencias que realiza en el interior del país,
donde sin embargo eludió hasta ahora la respuesta cuando los reclamos
son realizados por operadores de cable PyMes o cuando el destinatario de
las críticas es el gobierno.
-
El
Título III referido a los prestadores de los servicios audiovisuales
(quiénes pueden ser licenciatarios, condiciones de admisibilidad) no se
cumple porque los requisitos fijados por ley fueron, en algunos casos,
violentados por los planes de “adecuación” de grandes grupos y empresarios que quedan fuera del marco legal y que, no obstante, son admitidos -cuando no alentados- por el gobierno;
-
Además,
el art. 32 es incumplido por la ausencia de concursos públicos para
acceder a nuevas licencias de radio y tv, y un régimen de
excepcionalidad creado por el gobierno para otorgar permisos
experimentales (que se extienden durante años, como si fueran licencias)
por fuera de todo mecanismo de compulsa pública. Así obtuvieron, a dedo
(“digitados”), permisos para transmitir en televisión analógica o
digital algunas empresas y organizaciones sin que otros actores sociales
o empresariales interesados puedan participar en igualdad de
condiciones;
-
No se cumplen los arts. 33, 34, 35 y 36 de la ley;
-
Si
se cumple el art. 37 que asigna a Universidades Nacionales, Iglesia
Católica y (parcialmente) pueblos originarios autorizaciones. Una de las
concreciones que puede exhibir la aplicación de la ley es la señal
informativa de la Universidad Nacional de Córdoba (Cba24), que emite en
digital.
-
Los
artículos relativos a transferencias de licencias (41), concentración
(45 y 48) se encuentran suspendidos para el grupo Clarín, debido al
pleito que está en sede de la Corte Suprema. Sin embargo, para otros
grupos estos artículos, pese a estar vigentes, no se cumplen.
-
Tampoco se cumplen los artículos referidos a la publicidad de quiénes son los accionistas de las licencias (56 a 68).
-
El
Capítulo V referido a contenidos de la programación es otro de los
aspectos que se incumple, debido en parte a cierto voluntarismo con el
que se redactaron las exigencias de porcentajes de contenidos propios en
localidades del interior del país. Pero aún en la región metropolitana
de Buenos Aires algunas de las disposiciones del Capítulo son
incumplidas en la actualidad.
-
El
Capítulo VI dedicado a obligaciones de los licenciatarios y autorizados
está vigente y no se cumple. Este capítulo establece, entre otras
exigencias, que los prestadores de servicios audiovisuales informen la
pauta de publicidad oficial que reciben o que los operadores de
televisión por suscripción –cable y satélite- dispongan de un abono
social para la población de menores recursos. También describe las
condiciones de gravedad o excepcionalidad en las que debe usarse la
cadena nacional o provincial.
-
El
Capítulo VII sobre derecho de acceso a contenidos de interés relevante
se cumple en términos relativos en mayor medida que otros capítulos de
la ley, aunque hay lugares del interior del país donde algunos
contenidos de interés relevante son transmitidos solamente por
televisión por suscripción.
-
El
Capítulo VIII refiere a la publicidad y presenta objetivas dificultades
para ser eficazmente cumplido en un contexto en el que operadores
estatales y privados eluden la obligación de atenerse a la tanda que
informan a su audiencia.
-
El
Tïtulo VII de la ley regula los servicios de radiodifusión del Estado
nacional a los que asigna el mandato de promover el pluralismo político,
social, cultural, religioso, etc., objetivo que es visiblemente incumplido, y define un cuerpo directivo para Radio y Televisión Argentina Sociedad del Estado (RTVASE) que integran fuerzas de la oposición y que, a diferencia del Directorio de AFSCA, si funciona.
Paradojas
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Objetar
la ley audiovisual porque “nació vieja” o es “meramente teórica” es ya
un lugar común. Pero si la norma es tan anacrónica e inaplicable,
¿entonces por qué los voceros de este lugar común evidencian tanta
preocupación? Si bien es cierto, como se señaló antes, que la ley no
contiene el actual escenario de convergencia tecnológica, también es
verdad que la transición de usos y costumbres comunicacionales es lenta y
que decretar la defunción de los medios audiovisuales es hoy un acto de
impaciencia o de ignorancia.
-
Quienes aparecen en el espacio público como principales defensores de la ley audiovisual son en rigor
los promotores de un estado de excepcionalidad sobre buena parte de su
contenido. El oficialismo dice que la ley debe cumplirse, acusando al
grupo Clarín de desobediencia (tema tratado más adelante), pero es el
propio gobierno el que incumple la exigencia de organizar concursos
públicos para otorgar licencias televisivas, el que no preparó un plan
técnico de frecuencias para posibilitar la reserva del 33% del espectro
para organizaciones sin fines de lucro, el que obturó durante años la
competencia en el lucrativo mercado de la televisión por cable, el que
incumple el capítulo de la ley referido a medios públicos. Además, la
aprobación de planes de “adecuación” de grandes grupos privados que
están en abierta violación de algunas de las disposiciones de la ley
vigente.
-
Los
políticos más reluctantes a la ley audiovisual son autores, en muchos
casos, de proyectos de ley presentados en el Congreso en años anteriores
a 2009. Sus iniciativas preveían más controles a la concentración
cruzada, mayor dependencia gubernamental de los medios públicos, menor
autonomía de la autoridad de aplicación de la ley (AFSCA).
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Los operadores
periodísticos del grupo Clarín, que boicoteó la discusión y el
tratamiento parlamentario de la ley (así como en pasados gobiernos había
resistido también la adopción de una nueva legislación en la materia),
denuncian ahora el incumplimiento de la norma por parte del gobierno, exigiendo respeto a la legalidad.
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Los
detractores del gobierno por su escasa competencia e ineptitud técnica
en otras áreas denuncian el texto aprobado por el Congreso (en muchos
casos sin haberlo leído) por su presunto “academicismo”, es decir,
porque habría existido un sesgo “académico” en su redacción (hemos
desmentido este clásico prejuicio anti-intelectual en un artículo que
con Guillermo Mastrini escribimos acá: http://www.perfil.com/ediciones/2012/12/edicion_732/contenidos/noticia_0017.html).
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El
principal grupo afectado por la política de medios del gobierno,
Clarín, que podría haber sacado ventajas incluso de algunos planteos
centrales de la ley audiovisual, por ejemplo a través de la
desagregación vertical de unidades de negocios (que en su formato actual
desincentivan la convergencia y el aprovechamiento multipropósito de
una misma plataforma de transportes), se dedicó desde antes de la
redacción del proyecto de ley por el oficialismo a torpedear cualquier
cambio regulatorio. Esa reacción resintió el contrato de lectura
generalista que caracterizaba a los productos informativos del grupo
conducido por Héctor Magnetto y lo coloca frente a la sociedad y a sus
competidores como un contendiente del gobierno que esgrime argumentos
sobre libertad de expresión cuando en rigor esconde la intención de
continuar con una posición dominante en el mercado de la televisión por
cable.
-
Los
argumentos más elaborados sobre la ley audiovisual por las partes que
se enfrentan en la causa judicial (el Poder Ejecutivo Nacional y Clarín)
fueron enhebrados en la audiencia pública de la Corte por cuadros
técnicos que, en el caso del gobierno, fueron desplazados de la gestión
de la política audiovisual y, en el caso de Clarín, no integran el
núcleo duro de toma de decisiones de la estrategia del grupo.
Conclusiones:
A pesar de exhibir una activa (y en varios aspectos transgresora) política de comunicación, el gobierno eludió
los compromisos establecidos por la ley audiovisual. La demostración
más clara es la ausencia de plan técnico de frecuencias. No se sabe, a
días de cumplirse cuatro años de la aprobación de la ley audiovisual,
cuántas licencias hay disponibles ni cuáles están ocupadas por
licenciatarios en cada una de las localidades del territorio argentino.
Sin plan técnico no pueden abrirse concursos para otorgar nuevas
licencias ni, obviamente, reservar el 33% del espectro para
organizaciones sin fines de lucro. Sin plan técnico no sólo se debilita
el conocimiento y la gestión de licencias audiovisuales, sino también la
asignación de espectro para telecomunicaciones, sector que puja con
insistencia por la falta de frecuencias para expandir las redes móviles,
alegando que el pésimo servicio que brindan los operadores no puede
mejorar sin nuevas frecuencias (ver http://www.perfil.com/contenidos/2013/09/29/noticia_0029.html).
A cuatro años de su sanción una gran parte de la ley audiovisual sigue incumplida a la vez que existen modificaciones de diverso calado en la estructura del sistema de medios. Ni
el gobierno ni los principales grupos respetan la ley. Es más, la
ausencia de concursos, la falta de información fiable sobre quiénes son
los licenciatarios, el guiño del gobierno para que la desconcentración
se realice entre accionistas y allegados (estrategia fronteriza con el testaferrismo)
de todos los grupos excepto Clarín (que mantiene el pleito por dos
artículos de la norma, tema que al cierre de la edición de este artículo
estaba en manos de la Corte Suprema de Justicia), el sobreactuado
oficialismo de los medios estatales, la inyección de recursos para
promover políticas carentes de controles sociales y políticos, se
combinan para desatender la democratización prometida hace cuatro años.
El
otorgamiento de permisos experimentales, provisorios, revela la
impericia técnica y ausencia de compromiso de la gestión de la política
audiovisual y es una afrenta “noventista” a los objetivos y a la letra
de la ley, que prometía estabilizar, consolidar y aportar criterios
públicos en la gestión de un recurso como el espectro radioeléctrico.
Entre
las iniciativas que promovió el gobierno en este lapso cabe consignar
la autorización para que provincias, municipios y universidades
habiliten emisoras de tv y radio (según corresponda). En alguno casos
hay avances al respecto, que en el marco del escaso cumplimiento de la
ley merecen, al igual que en la entrega de licencias para radios de baja
potencia a algunas organizaciones sin fines de lucro en lugares del
país donde la ocupación del espectro no genera conflictos. Una política
complementaria que ejecutó el gobierno (y que no se inscribe
estrictamente en la ley audiovisual pero la potencia) fue la realización
de concursos para financiar contenidos a través del INCAA. Con ello se
dinamizó y equipó una gran cantidad de productoras pequeñas y medianas
en todo el país, creando competencias que, de existir en el futuro
políticas estables para el sector, conforman una base de aliento a la
descentralización de la producción de contenidos.
En
los últimos años emergieron conflictos novedosos entre actores
tradicionales y flamantes competidores: cooperativas versus PyMes en el
caso de la televisión de pago en el interior del país; emisoras de
televisión abierta versus señales internacionales en lo relativo a sus
beneficios impositivos; diferencias entre organizaciones comunitarias y
alternativas en relación al intercambio de conquistas por apoyo político
al gobierno; tercerización de la programación versus capacidades
laborales subestimadas en los medios de gestión estatal; encuadres
sindicales en nuevas ramas de actividad, son algunos de esos conflictos.
A
cuatro años de la aprobación de la ley, hay varios movimientos en el
mapa de medios, por lo que es inexacto afirmar que, ante la implosión de
la expectativa democratizadora, entonces “nada cambia”. Los movimientos
que se registran en el sistema de medios responden a una política que
no tiene, necesariamente, a la ley audiovisual como referencia aunque la
invoca con insistencia. La inyección de recursos estatales para
estimular el crecimiento de grupos empresariales como Vila-Manzano o
Indalo (Cristóbal López) merecen consignarse como políticas activas que
en algunos casos contravienen y en otros corren en paralelo a lo
dispuesto por el texto legal vigente. Así, hay grupos en ascenso
(Vila-Manzano, Cristóbal López, Szpolski, Garfunkel-Moneta) y un Estado
que emerge como emisor con potencia y una dinámica presencia como
operador audiovisual, movimientos que representan novedades en el mapa
de medios argentino. En contrapartida, Clarín ve acechado el dominio que
ejerció durante décadas. El gobierno y los grupos empresariales más
importantes del sector pugnan por relaciones de fuerza distintas a las
que expresó el campo mediático desde fines de la década de 1980.
Más allá incluso de la propia ley, la tensión entre la lógica mercantil y el interés público moviliza la inquietud sobre nuevas regulaciones y estimula el
ingreso de actores (tanto empresariales como no lucrativos) en el
contexto de convergencia tecnológica lo que incomoda a los viejos
actores del sector. La inédita discusión social ofrece un espacio de
atención privilegiado para ensayar nuevas ideas y propuestas de mejora
frente a un escenario que, por motivos políticos, económicos y
tecnológicos, se presenta inconcluso.
Martín Becerra (Universidad Nacional de Quilmes – Conicet)
Fuente: http://martinbecerra.wordpress.com
Etiquetas: Argentina, Gobierno nacional, Grupo Clarín., Ley de Medios, Poder Judicial
